Qui, combien, pourquoi… On est encore loin de tout connaître des enfants en danger ou protégés. Les sources sont éparses, les méthodes de recueil hétérogènes, les définitions loin d’être stabilisées. C’est ce que souligne notamment ce rapport de l’Observatoire National de la Protection de l’Enfance (ONPE) qui formule 33 préconisations.

Le onzième rapport de l’Observatoire National de la Protection de l’Enfance (ONPE) recense les données chiffrées concernant les enfants en danger (ou en risque de danger) et les enfants protégés. Cette « approche populationnelle », fondamentale pour pouvoir cerner un phénomène et définir des politiques publiques, n’est pas aisée, comme le pose le rapport dans son introduction. Notamment parce qu’il existe toujours un problème de définition, une absence de consensus sur ce que recouvre la « maltraitance » ou le « risque de danger ».

C’est une définition et une catégorisation proposée par l’OMS en 1999 qui tend de plus en plus à s’imposer. « La maltraitance des enfants se définit comme suit : toutes les formes de mauvais traitements physiques et/ou affectifs, de sévices sexuels, de négligence ou de traitement négligent, ou d’exploitation commerciale ou autre, entraînant un préjudice réel ou potentiel pour la santé des enfants, sa survie, son développement ou sa dignité dans le contexte d’une relation de responsabilité, de confiance ou de pouvoir.»

L’OMS décline donc quatre types de mauvais traitements : violence physique, sexuelle, psychologique, et négligence. Mais cette définition ne vient pas clore le débat. Se pose de plus en plus la question de savoir si l’enfant témoin de violences conjugales est à ce titre maltraité et s’il s’agit d’une violence spécifique. « De surcroît, lnote l’ONPE, la catégorie de « négligence » fait toujours l’objet de nombreux débats. Certains distinguent la négligence « lourde » ou « grave » de la négligence « légère ». Mais dans ce cas, le débat n’est que déplacé : aucun accord n’est établi sur le seuil qui permet de qualifier le niveau de gravité. »

Les enseignements des enquêtes de victimation

En tous cas, l’ONPE a balayé l’ensemble des enquêtes récentes et sources de données permettant d’avoir un aperçu chiffré de la population de ces enfants.
Il a ainsi repris quelques enseignements de l’enquête « Contexte de la sexualité en France » (CSF) menée par l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) et l’Institut national d’études démographiques (Ined) en 2005-2006 auprès d’un échantillon de 12 364 personnes âgées de 18 à 69 ans. Cette étude de victimation nous apprend que :

–15 % des hommes et 8,4 % des femmes âgés de 20 à 75 ans en 2005-2006 déclarent avoir vécu/subi des violences physiques de manière durable durant l’enfance et l’adolescence (soit 11,6 % de l’ensemble de la population) ; et seulement 6,1 % de ces hommes et 12,3 % de ces femmes auraient été pris en charge par des services de protection de l’enfance (soit 8,5 % de l’ensemble). 

– 0,2 % des hommes et 2,5 % des femmes âgés de 20 à 75 ans en 2005-2006 déclarent avoir vécu des violences sexuelles de manière répétée durant l’enfance et l’adolescence (soit 1,4 % de l’ensemble) ; et seulement 7,8 % de ces hommes et 19,7 % de ces femmes auraient été pris en charge par des services de protection de l’enfance (soit 18,8 % de l’ensemble)

– 59 % des femmes et 67 % des hommes ayant subi au cours de leur vie un rapport ou une tentative de rapport sexuel forcé ont vécu ces agressions avant l’âge de 18 ans, soit respectivement 8,7 % des femmes et 2,8 % des hommes interrogés

– 11,6 % des hommes et 16,7 % des femmes âgés de 20 à 75 ans en 2005-2006 déclarent avoir vécu un grave manque d’affection durant l’enfance et l’adolescence (soit 14,2 % de l’ensemble) ; et seulement 12,5 % de ces hommes et 12,7 % de ces femmes auraient été pris en charge par des services de protection de l’enfance (soit 12,6 % de l’ensemble)

Les appels au SNATED

L’ONPE reprend également les bilans du SNATED (119). Entre 2010 et 2014, les écoutants du Snated ont traité 196 764 appels. Sur cette période, le nombre d’informations préoccupantes est passé de 10 247 à 13 985 par an (soit 61 205 IP au total entre 2010 et 2014). En 2014, les IP représentent 4 appels traités sur 10 par les écoutants du Snated (3 appels traités sur 10 en 2010).
Concernant la répartition par classes d’âge dans les populations masculine et féminine, souligne le rapport, les garçons en situation de danger sont plus jeunes que les filles : ils sont 68,7 % à avoir moins de 11 ans contre 62, 5% pour les filles . « Les écarts apparaissent dès le plus jeune âge : jusqu’à la classe d’âge 6-10 ans, les garçons sont majoritaires, la tendance s’inversant dès 11 ans. La différence la plus marquée est observée dans la population adolescente (15-17 ans), classe d’âge dans laquelle près de 6 adolescents sur 10 sont des filles. »

Le SNATED a adopté une catégorisation spécifique déclinée en six items : violences psychologiques, violences physiques, négligences lourdes, violences sexuelles, conditions d’éducation compromises sans négligences lourdes , comportement du mineur mettant en danger sa sécurité ou sa moralité.
La catégorie marquant la plus forte progression est celle des négligences lourdes (+ 66,7 %), qui représentent plus de 1 danger évoqué sur 5 en 2014. Les filles et garçons âgés de 0 à 2 ans sont particulièrement affectés par les négligences lourdes et les conditions d’éducation compromises sans négligences lourdes : ces deux types de danger sont évoqués respectivement pour plus de 6 enfants sur 10 et plus de 4 sur 10 dans cette classe d’âge. Les conditions d’éducation compromises sans négligences lourdes représentent 14 % de l’ensemble des dangers. Enfin, les violences sexuelles représentent 3,4 % des dangers évoqués sur cette période et les comportements des mineurs mettant en danger leur sécurité et/ou leur moralité 3,5 %. Les violences physiques vu une hausse moins rapide que la moyenne. La part des conditions d’éducation compromises sans négligences lourdes et celle des violences sexuelles sont restées stables depuis 2010.

La répartition des différents types de dangers est relativement identique dans les populations féminine et masculine. Chez les 3-5 ans, on note moins de négligences lourdes ou d’éducation compromise, plus de violences physiques, et dans cette tranche d’âge la proportion des violences sexuelles est maximale. La proportion des enfants vivant chez leurs deux parents, déjà largement inférieure à celle observée dans la population générale, continue de baisser (-3 points entre 2010 et 2014). Bien que la part des divorces/séparations semble croître moins vite que celle d’autres éléments contextuels, ces derniers indiquent en moyenne un divorce ou une séparation dans plus de 1 IP sur 2 entre 2010 et 2014. La part des conflits parentaux avec violences semble se stabiliser alors que la part des conflits parentaux sans violences augmente sur cette période. Les maladies physiques/situations de handicap de l’enfant et/ou du ou des parent(s) sont également de plus en plus prégnantes

Concernant les éléments cités par les appelants au 119 à propos des comportements des parents, les plus fréquents sont les problèmes dans la prise en charge quotidienne de l’enfant et les problèmes éducatifs, qui sont évoqués dans plus de 3 IP sur 10, ainsi que la consommation d’alcool. Concernant les informations sur l’environnement socio-économique de l’enfant, les principaux problèmes résident dans les lacunes d’hygiène élémentaire et les problèmes économiques qui sont évoqués chacun dans presque 1 IP sur 10. Néanmoins, ces deux types d’éléments connaissent un ralentissement depuis 2010, contrairement aux conditions matérielles inadaptées à l’éducation de l’enfant (+ 187,8 %) et à l’absence de logement (+ 117,5 %)

Le rapport de l’ONPE formule plusieurs recommandations concernant le SNATED.
Notamment celle-ci : « A des fins de comparaison et de mise en cohérence avec les dernières évolutions législatives et expertises en la matière, il serait pertinent que le Snated finalise l’adaptation de sa catégorisation des situations de violences et de négligences pour la conformer aux catégories partagées internationalement ». Ou celle-ci : « le groupe de travail avec les Crip qui devra être mis en place par l’ONPE devrait a minima intégrer des experts du Snated, voire se constituer en coopération avec ce service national. »

Les informations préoccupantes reçues par les Conseils Départementaux

Les quatre principaux organismes ou secteurs à l’origine de l’information préoccupante (IP) sont l’Éducation nationale, la Justice, la Santé et le conseil départemental.
L’Education Nationale apparaît comme l’un des trois principaux émetteurs d’IP dans 74 rapports d’activité des départements voire comme le premier émetteur d’IP dans 36 départements. Ainsi, l’EN et ses services sont à l’origine de 8 à 42 % des IP reçues selon les départements. « Cette prédominance de l’Éducation nationale, explique le rapport de l’ONPE, déjà relevée lors de l’enquête Informations préoccupantes 2011, découle notamment des relations renforcées entre les conseils départementaux et les services de l’EN. »

Les services du conseil départemental viennent en deuxième position : ils sont identifiés comme l’un des trois principaux émetteurs d’IP dans 58 départements, dont 35 départements pour lesquels ces services constituent le principal émetteur d’IP.

Les services de la Justice sont cités parmi les trois premiers émetteurs d’IP dans 44 rapports d’activités, particulièrement en troisième position. Ces services sont à l’origine de 1 à 42 % des IP reçues selon les départements. Les professionnels du corps médical (libéral, hospitalier) sont selon les départements à l’origine de 1 à 14 % des IP reçues.
Selon l’ONPE, « l’une des principales difficultés pour identifier et donc décrire l’origine de l’IP vient de la confusion des départements entre deux concepts différents : la notion de « source » (c’est-à-dire la personne possédant en premier lieu de l’information sur la situation de danger, qui est donc celle qui va révéler l’information) et la notion d’« émetteur » (c’est-à-dire la personne ou institution qui va transmettre cette information sur la situation de danger à la Crip).»
D’où cette préconisation de l’ONPE : « Dans un souci de comparabilité de la provenance des IP reçues, la catégorisation « origine des IP » utilisée par les Crip devrait permettre de distinguer la « source » de l’IP, en tant que personne ayant été informée en premier lieu de la situation du mineur, et l’« émetteur » de l’IP, en tant que personne ou institution ayant alerté la Crip sur cette situation. »

Le rapport de l’ONPE souligne encore une fois l’hétérogénéité des pratiques et l’absence de définition commune. « À la lecture des rapports des conseils départementaux, les trois principales difficultés pour comparer les éléments ayant motivé les IP sont d’une part la temporalité de leur recueil, d’autre part le nombre d’éléments repérés et décrits dans les rapports, et enfin l’utilisation de termes très différents, de surcroît pas toujours définis. (…) Concernant les indicateurs de danger, la dénomination même du « danger » est différente selon les départements. Ainsi, la majorité des rapports étudiés parlent de la nature du danger, ou de type de danger, mais 7 rapports évoquent les termes « maltraitance », « maltraité » ou « mauvais traitement » et un seul rapport évoque le type de « violences ». Dans 15 rapports, une catégorisation en termes de « danger » et de « risque de danger » est présentée ; 6 d’entre eux proposent également un dénombrement des situations avec absence de danger ».

D’où ce regret: « Ainsi, ni la distinction du danger tel qu’il est évoqué dans le Code civil (article 375) ni la catégorisation internationale OMS/Ispcan des maltraitances (évoquée en introduction) ne sont encore intégrés par une majorité d’acteurs. »

Concernant les problématiques familiales mentionnées dans les rapports des Conseils départementaux, on retrouve principalement les violences conjugales ou les conflits de couple, les problématiques d’addiction des adultes ayant le mineur en charge, les carences ou difficultés éducatives, les difficultés financières, le chômage ou la précarité, les séparations/divorces conflictuels et les litiges de garde, les problèmes psychiatriques ou psychopathologiques des parents, les situations de maladie, de décès ou de handicap des parents, les problématiques liées à l’environnement ou à l’habitat du mineur et les problématiques d’errance ou de marginalité.

Quand l’information est disponible, les éléments majoritairement évoqués dans les IP portent sur les violences physiques, souvent mentionnées comme « danger », et sur les conditions d’éducation défaillante ou les carences éducatives, souvent catégorisées comme « risque de danger ».

L’ONPE fait la proposition suivante: « Dans le cadre du recueil des données, les motifs de l’IP devraient décrire et dénommer de façon précise et détaillée : les situations de violences et négligences ; les facteurs de danger et de risque de danger ; ainsi que le contexte familial. Ces variables et modalités pourraient être définies dans le cadre du groupe de travail interdépartemental proposé plus haut ».

Quand l’Education nationale signale

Entre 2011-2012 et 2012-2013 le nombre d’élèves concernés par une transmission d’IP ou par un signalement (ainsi que de leur proportion par rapport aux effectifs d’élèves scolarisés) est en augmentation de près de 14 %. La répartition entre IP et signalements est identique entre les deux années observées et s’établit à respectivement à 81 et 19 %. L’ONPE apporte une précision : dans les établissements en Éclair (Écoles, collèges et lycées pour l’ambition et la réussite) et en réseau de réussite scolaire (RRS), les transmissions sont proportionnellement plus nombreuses que dans les établissements hors de l’éducation prioritaire. En Éclair, on observe une légère augmentation à la fois des IP et des signalements entre 2011-2012 et 2012-2013. En 2012-2013, on note une baisse du taux d’IP et de signalements en RRS.

La situation des pupilles de l’Etat

Une large partie du rapport de l’ONPE est consacré aux pupilles de l’Etat.
Au 31 décembre 2014, 2 435 enfants ont le statut de pupille de l’État en France, soit un ratio de près de 17 pour 100 000 mineurs. À cette date, plus de 4 enfants sur 10 vivaient dans une famille en vue d’adoption. Au 31 décembre 2014, le taux de pupilles de l’État pour 100 000 mineurs varie de 0 à 47 selon les départements. Les garçons sont plus nombreux que les filles (54,5 %) et près de 1 enfant sur 4 a moins de 1 an. Lors de leur admission, 40 % des enfants ont moins de 1 an, et près de 6 pupilles de l’État sur 10 présents au 31 décembre 2014 ont été admis après une prise en charge en protection de l’enfance (59,5 %).

Les pupilles de l’État sont en moyenne âgés de 7,7 ans. Cet âge moyen diffère selon les conditions d’admission. En effet, les enfants « sans filiation » sont beaucoup plus jeunes que les autres, la quasi totalité d’entre eux étant admis dès leur naissance, tandis que les orphelins et les enfants admis suite à une décision de justice sont les plus âgés lors de leur admission. Pour ces derniers, l’admission est presque toujours précédée d’une prise en charge par l’ASE, alors que pour les enfants remis par leur(s) parent(s), cela n’est le cas que pour 3 enfants sur 10.

Au 31 décembre 2014, 4 enfants sur 10 bénéficiant du statut de pupille de l’État vivent dans une famille en vue de leur adoption. Les enfants qui ne sont pas placés en vue d’adoption présentent des situations diverses. Si 25 % d’entre eux, notamment les plus jeunes, seront probablement accueillis dans une famille en vue d’adoption (un projet étant en cours ou leur statut de pupille n’étant pas encore définitif), pour d’autres enfants, aucun projet d’adoption n’est envisagé. Les motifs d’absence de projet sont variables : certains enfants sont bien insérés dans leur famille d’accueil (10 %), d’autres ne sont pas prêts à être adoptés en raison de séquelles psychologiques, d’échec d’adoption, ou de refus de l’enfant (12 %). Pour 6 %, des liens – juridiques ou filiaux – perdurent avec leur famille. Enfin, pour 48 % des enfants, aucune famille en vue d’adoption n’a été trouvée pour des raisons liées à leur état de santé, à une situation de handicap, à leur âge élevé ou leur appartenance à une fratrie. Nous avons évoqué ce sujet dans un article consacré à la fin programmée de l’ORCAN.

L’ONPE relaie « une question d’actualité » qui lui est souvent posée : « est-ce que le nombre d’enfants susceptibles de bénéficier d’une adoption pourrait augmenter ? La question subsidiaire qui suit est souvent : ne serait-il pas possible que des enfants confiés depuis de longues années aux services de l’ASE soient accueillis dans une famille en vue de leur adoption ? » L’ONPE prévient qu’il n’est pas de son ressort de répondre à ces questions mais « qu’il est possible de comprendre quels facteurs influent le plus sur cette probabilité parmi quelques hypothèses soulevées dans ce focus (conditions d’admission, âge d’admission au statut de pupille de l’État, durée de prise en charge par les services ASE antérieure à l’admission comme pupille de l’État, ou encore présence de besoins spécifiques, liés à une fratrie, à une situation de handicap, etc.) »

Données sur les mineurs bénéficiant d’une mesure de protection

Au 31 décembre 2013, le nombre de mineurs pris en charge en protection de l’enfance est estimé à environ 288 300 pour la France entière. Le taux de prise en charge correspondant est estimé à 19,7 ‰ des moins de 18 ans. Fin 2013, plus de la moitié des mesures pour les mineurs se déroulent à domicile. « Les disparités départementales observées aussi bien pour les mineurs que pour les jeunes majeurs reflètent l’hétérogénéité des pratiques et des choix faits par les conseils départementaux entre placement et milieu ouvert, et celle de l’offre de services en protection de l’enfance dans les territoires. »

La répartition entre les mesures de milieu ouvert et celles de placement est stable depuis 2003 pour les mineurs. Ces derniers bénéficient légèrement plus de mesures de milieu ouvert (53 % de l’ensemble des mesures en cours au 31 décembre 2013) que de mesures de placement (47 %).

Au niveau national, au 31 décembre 2013, plus de la moitié (52 %) des mineurs et jeunes majeurs sont placés en famille d’accueil, 39 % d’entre eux sont hébergés au sein d’établissements 69, 4 % sont autonomes et 6 % ont un autre mode d’hébergement. Au 31 décembre 2013, près de 3 décisions de prise en charge sur 4 résultent d’une décision judiciaire (en assistance éducative). Si l’on s’intéresse au service ou à l’institution à l’origine de la décision de placement, la part des placements à l’ASE sur décision administrative est restée relativement stable, autour de 12 % depuis 2003 chez les mineurs. « Pour les mineurs, note l’ONPE, si l’on regarde plus précisément les services chargés de la mise en œuvre des mesures de milieu ouvert, on constate que la mise en œuvre de la loi du 5 mars 2007 a légèrement modifié leur répartition sur la période 2007-2013. Ainsi, la part des mesures d’AED a augmenté, passant de 25 à 30 % alors que la part des mesures d’AEMO du secteur public PJJ a quasiment disparu, passant de 5 à 0,1 % sur la même période. Les mesures d’AEMO restent majoritaires fin 2013 et concernent 70 % des mesures de milieu ouvert chez les mineurs.»

Cette agrégation de données chiffrées permet d’avoir une vue d’ensemble de la situation des enfants en danger, en risque de danger, ou protégées. Mais cette vue d’ensemble, on le voit, reste parcellaire et encore imprécise.
En conclusion de son rapport dans lequel sont formulées 33 préconisations, l’ONPE appelle donc à un changement substantiel des méthodes de recueil. « La multiplicité des méthodes utilisées dans les enquêtes ayant trait à la protection de l’enfance conduit à une absence de mesure standardisée, ce qui rend difficile voire impossible l’agrégation de ces différentes sources de données. C’est pourtant la complémentarité de ces indicateurs qui va permettre la bonne conduite des politiques publiques dans le domaine de la protection de l’enfance. »